Safaricom : la justice kényane annule la vente à Vodacom, un séisme pour le géant du M-Pesa

C’est la décision de justice économique la plus importante de l’année au Kenya. Le 15 septembre 2026, une formation de trois juges de la Haute Cour a déclaré inconstitutionnelle, illégale, nulle et non avenue la vente par l’État de 15 % du capital de Safaricom au groupe sud-africain Vodacom. Elle a ordonné que les actions reviennent au gouvernement.

Safaricom n’est pas une entreprise comme les autres. Premier opérateur mobile du pays, exploitant de M-Pesa, le service de paiement mobile qui fait partie du quotidien de dizaines de millions de Kényans, c’est la plus grande entreprise cotée d’Afrique de l’Est. La question de savoir qui la contrôle touche à la souveraineté économique du pays.

Une vente qui changeait tout

Sur le papier, l’opération ressemblait à une cession partielle. L’État, qui détenait 35 % de Safaricom, vendait 15 % à Vodacom, soit un peu plus de 6 milliards d’actions à 34 shillings l’unité, pour 204,3 milliards de shillings, environ 1,58 milliard de dollars. Il encaissait en plus une avance de 40,2 milliards de shillings, environ 311 millions de dollars, sur les dividendes futurs de ses 20 % restants. Au total, 244,5 milliards de shillings, près de 1,9 milliard de dollars.

Mais Vodacom détenait déjà 40 % de Safaricom. Avec ces 15 % de plus, le groupe sud-africain, lui-même contrôlé par le britannique Vodafone, passait à 55 % et prenait la majorité. De quoi consolider les comptes de Safaricom dans les siens et désigner son prochain directeur général. C’est ce basculement que les juges ont examiné de près.

Ce que les juges reprochent

Les juges Francis Gikonyo, Roselyne Aburili et Tabitha Ouya ont retenu plusieurs violations. La première concerne la consultation du public, obligatoire au Kenya pour ce type d’opération. Selon le jugement, le gouvernement a retenu des documents essentiels, dont le contrat de cession des actions et le montage de l’avance sur dividendes. Une consultation menée sans ces pièces n’est, pour la Cour, qu’une formalité cosmétique.

« Dissimuler ou retenir des informations et documents essentiels pendant la consultation du public viole les exigences constitutionnelles de transparence et invalide les décisions qui en résultent, car cela réduit la participation du public à une formalité cosmétique. »

Haute Cour du Kenya, jugement du 15 septembre 2026

Le deuxième reproche est plus lourd encore : l’opération a été présentée comme une cession partielle, alors qu’elle était en réalité, selon la Cour, une fusion ou une acquisition non déclarée, puisqu’elle faisait passer le contrôle d’une infrastructure stratégique à un groupe étranger. Les juges relèvent aussi l’absence d’évaluation de sécurité nationale sur ce transfert de contrôle, l’absence d’autorisation de l’Autorité de la concurrence, et des irrégularités dans le recrutement des conseillers de la transaction.

Sur la sécurité, la Cour a eu une formule qui fera date : même avec des garde-fous réglementaires, rien ne garantit qu’une influence étrangère ne s’exercera pas sur la gouvernance, la sécurité des personnes et les données. Pour une entreprise qui gère les communications et les paiements de la majorité des Kényans, l’argument pèse lourd.

Une procédure mouvementée

La contestation a été engagée début 2026 par plusieurs requérants, dont le juriste Fredrick Ogola, l’avocat Tony Gachoka et le chef du parti Wiper, Kalonzo Musyoka. La Haute Cour avait gelé l’opération le 18 mai. La Cour d’appel a levé ce gel le 26 juin, et le transfert des actions a été finalisé le 30 juin, avant même que le fond de l’affaire ne soit jugé. La décision du 15 septembre intervient donc sur une vente déjà réalisée, et dont l’argent a déjà été dépensé.

L’argent déjà dépensé

Le produit de la vente a été versé au Fonds national des infrastructures, créé le 9 mars 2026, qui en était déjà à engager ses investissements. Si la décision devenait définitive, l’État devrait rembourser environ 1,9 milliard de dollars à Vodacom, une somme considérable pour des finances publiques sous tension. C’est l’un des arguments avancés par le Trésor, dont le ministre John Mbadi s’est dit confiant dans la légalité du processus et sa cohérence avec les réalités budgétaires du pays.

Vodacom a déposé dès le 16 septembre un appel et une demande de suspension de l’exécution du jugement. Son action a perdu 4 % à la Bourse de Johannesburg. À Nairobi, celle de Safaricom a au contraire gagné 2,2 %, à 36,50 shillings, au-dessus du prix de vente de 34 shillings, signe que le marché jugeait ce prix bas. Safaricom a assuré que ses activités n’étaient pas affectées et qu’elle étudiait le jugement.

Ce que l’appel va trancher

La Cour d’appel devra d’abord décider si le jugement s’applique immédiatement ou s’il est suspendu pendant la procédure. Aucune date d’audience n’avait été fixée au moment de la décision. Sur le fond, elle devra dire si les exigences de transparence posées par la Haute Cour s’imposent vraiment à ce niveau de détail, et si le changement de contrôle aurait dû être traité comme une fusion.

Les enjeux dépassent Safaricom. Le jugement pose des règles qui s’appliqueraient à toutes les privatisations à venir : publication des documents de transaction avant la consultation du public, évaluation de sécurité nationale obligatoire avant tout transfert de contrôle d’une infrastructure à un groupe étranger, et impossibilité pour le seul vote du Parlement de réparer des manquements à la transparence ou au droit de la concurrence. Plusieurs cessions prévues, comme celles de la Kenya Pipeline Company, de la Kenya Seed Company ou du centre de conférences Kenyatta International Convention Centre, pourraient en être affectées.

Une question de souveraineté numérique

Au-delà du droit, l’affaire pose une question politique que beaucoup de pays africains se posent : jusqu’où laisser des groupes étrangers contrôler les infrastructures numériques et financières essentielles ? Les opérateurs mobiles gèrent les communications, une part croissante des paiements et d’énormes quantités de données personnelles. Au Kenya, M-Pesa fait circuler chaque jour une part considérable de l’économie.

L’histoire du capital de Safaricom explique la sensibilité du dossier. L’entreprise est née de l’ancien opérateur public Telkom Kenya, avec Vodafone comme partenaire technique et actionnaire. Son introduction en Bourse à Nairobi, en 2008, reste l’une des plus grandes de l’histoire du continent, avec des centaines de milliers de petits porteurs kényans. La participation du groupe Vodafone a ensuite été transférée à sa filiale sud-africaine Vodacom. Pendant près de vingt ans, l’équilibre a reposé sur un État kényan actionnaire de référence, aux côtés d’un partenaire industriel minoritaire. C’est cet équilibre que la vente faisait basculer.

Vodacom n’est pas un nouveau venu : le groupe est actionnaire de Safaricom depuis sa création et a contribué à son succès. La Cour ne dit pas que sa présence est illégitime. Elle dit que le passage au contrôle majoritaire aurait dû être présenté comme tel, évalué comme tel et débattu en toute transparence. Quelle que soit l’issue de l’appel, cette exigence de clarté risque de s’imposer dans les futures négociations entre les États africains et les investisseurs étrangers du numérique.